一场围绕“如何落实公交优先发展战略”、“如何发展城市公交”的大讨论在交通运输部道路运输司火热展开，大家对城市公交现状和今后的发展路径，以及如何深化和细化发展城市公交的思路，进行了深入的探讨。交通运输部道路运输司全体人员以及部分专家应邀参加了这次大讨论。
提高认识水平 切实履行职责
优先发展城市公共交通
交通运输部道路运输司司长 李刚
这次司解放思想创新观念大讨论，大家围绕加快城市公交发展这一专题，展开热烈讨论，谈了很多很好的意见。
指导城市客运管理是国务院大部制改革赋予交通运输部的新职能，也是道路运输司的重要职责之一。城市公共交通是与亿万群众生产生活息息相关的社会公益性事业，是涉及民生和关系城市功能正常发挥的重大问题，是政府应当提供的基础性公共产品。近年来，我国城市客运取得了长足的发展,但与满足社会经济发展和老百姓出行的需要，还有很大差距，城市公共交通作为一项复杂的系统工程，目前发展仍相对滞后。
优先发展城市公共交通,是交通运输部门义不容辞的责任，要坚定不移地积极向前推进。实施城市公交优先发展战略，有很多问题和困难需要解决，其中最基本的问题是对城市公共交通发展的认识问题。只有解决了认识问题，才能更主动、更有作为地完成国务院交给交通运输部指导城市客运发展的职能。
最近半年来，中央领导对城市公交发展作出了多次指示和批示，要求加紧出台法规，制定落实公交优先战略的具体措施。部党组对公交行业管理工作高度重视。李盛霖部长将发展城市公共交通的认识提到了很高的高度，要求认真贯彻落实胡锦涛总书记、温家宝总理对城市公交发展的重要指示。冯正霖副部长要求我们从做负责任部门和行业的高度，履行好公交行业的管理职责。我们一定要提高公共交通优先发展的思想认识水平，增强责任感；要加强公共交通优先发展的政策措施，增强使命感；要加快推进公共交通优先发展步伐，增强紧迫感。
落实城市公共交通优先发展战略，当前要抓紧开展以下几项工作。
一是加快公共交通立法。公共交通经过多年的发展，仍然处于无法可依的状态，行业发展和管理的随意性较大。政府部门在行业管理上，包括票价优惠幅度、政策层面的支持力度、对乘客权利的保障机制等，这些问题都需要法律依据，需要我们加快相关立法。道路运输司成立之后，在原来工作的基础上，加快了立法步伐，加大了工作力度。《城市公共交通条例（草案）》部已上报国务院，目前正在征求地方的意见，争取在明年上半年出台。
二是出台优先发展城市公共交通的政策性意见。2004年国务院办公厅印发了《关于优先发展城市公共交通的意见》，现正制定进一步推动公交优先发展的指导性文件，要点是如何将公交优先发展战略落到实处，提出对公共交通的优先发展政策及配套措施，特别要明确地方政府给予怎样的配套政策支持，省级和中央应予以怎样的支持。要全面落实胡锦涛总书记和温家宝总理的讲话和批示精神，关键在于各有关部门的重视，真正把城市公交作为重大的民生问题来认识，在现有政策上实现突破。
三是要深入研究城市公共交通的规划问题。规划是涉及到公共交通能否优先发展的基础性、先导性工作，应加大这方面的工作力度。编制城市公共交通发展规划的主体应该是地方政府，但部和省交通运输部门需要进行相应的指导，对全国城市公共交通的发展有明确方向和目标，提高和保障普遍出行服务，不断改善服务标准，这样才能让老百姓更多地乘坐公共交通。此外，票价、减免票执行中的问题也需要进一步深入研究，并在今后的政策和法规中进一步规范和明确。
总之，我们要正确认识和认真履行职责，通过落实公共交通优先发展战略，努力提升公共交通行业发展水平，促进公共交通发展迈上一个新的台阶，更好地满足人民群众出行的基本需要。
行业的公益性与企业的市场性必须有效结合
交通运输部道路运输司副司长 徐亚华
英国伦敦对城市公交经营实行招投标的做法对我们很有启发。通过招投标，不仅运量有较大提高，而且大大降低了政府补贴，效果很显著。公共交通的确是一个公益性行业，这种属性决定了政府要进行投资，要购买服务，要给予补贴。但公益性行业是否一定要由国有企业来经营？是否要引入市场竞争机制？对这个问题现在行业内存在不同的看法，实际的做法差别也很大。八、九十年代，一些城市公交市场进行了改革，打破了独家经营，实行多家经营的竞争机制，甚至引进了外资。目前，针对城市公交市场竞争出现的问题，特别是服务质量方面的问题，一些城市又在重新进行调整、整合。所以，公交企业应该实行什么样的经营管理模式，政府对其如何管理，是一个重大的理论和实践课题，值得研究探讨。
我认为公共交通行业具有公益性属性，但公交公司是市场主体，应该具有市场主体的一般属性，要有追求效益、追求利润、创新技术、控制成本、发展壮大的动力和压力。如果企业作为市场经营主体的属性被抹杀，企业既没有约束机制，也没有激励机制，企业就会丧失积极性、主动性和创新精神，就会产生惰性，成为纯粹执行政府指令的“机器”，其运行成本就很难控制，服务质量也很难满足社会需要，政府的补贴就可能成为“无底洞”。所以城市公交的公益属性和公交企业的市场主体属性两者必须有机结合，但不能混淆。对公交企业既要实行扶持政策，增加政府的投入和补贴，减轻其负担，同时又要加强监督检查和评价考核，建立规范的成本会计核算制度，在对其提供的服务数量、质量、成本严格考核和测算的基础上，公正合理地进行政府补贴和补偿。要有激励机制，千方百计把企业的积极性调动起来，也要有约束机制，增强企业的竞争意识、创新意识、责任意识、危机意识，这样才能使公交健康发展，为社会提供安全、优质、高效、经济的服务。
伦敦公共汽车招投标制度值得借鉴
交通运输部道路运输司综合处副处长 战榆林
伦敦公共汽车管理部门是伦敦运输，下设伦敦公共汽车服务有限公司。截至2008年，伦敦的公共汽车有700条线路，其中100条线路每周运行7天，每天运行24小时，拥有7000辆公共汽车，每天运送600万人次，每年有20%的线路要进行招标。由于公共交通服务质量和分担率大幅下降，政府财政不堪重负，伦敦公共汽车从1985年，伴随着公交公司的私有化，逐步引入了线路招投标机制。
实行招投标制度之后的1994-95年度，政府对每车公里的补贴投入比1984-85年度时减少了84%，对每人公里的补贴减少了80%。同1999/2000年度相比，伦敦公共汽车在2007/08年度的客运量增长了68%，该年度运送旅客21.8亿人次，是自1962年以来的最高值，年度运行里程达到4.68亿公里，是自1957年以来的最高值。伦敦公共汽车的招投标通常以单条线路为主进行，有时多条线路同时进行，主要是为了便于同一区域服务的变更，合同期限通常5年，根据服务质量情况可延长2年，线路招投标是一项经常性的工作，每年15-20%的线路要进行招投标。招投标以经济效益最优、兼顾服务质量及安全为主要评标依据，根据合同向经营者支付的费用与运营里程、服务可靠性挂勾，对中标者运营全过程进行服务质量综合监测。
伦敦公共汽车的招投标制度具有以下特点：首先，政府定制并采购公共汽车服务，制订线路规划并开展招投标，确定服务质量标准并监督实施，提供补贴并承担收入风险。其次，企业按要求提供服务，优化服务并参与投标，负责具体的运营管理，承担运营成本风险，经营成本核算每年根据劳动工资率、零售价格指数、燃油价格等因素进行调整。最后是引入竞争，由国有垄断到引入竞争，机制的设计有利于实现服务质量的竞争而非经营收入、经营利润的竞争，有利于提高服务质量，降低政府补贴总量。
寻找符合城市公交发展的规律
交通运输部道路运输司城乡客运管理处副处长 刘美银
目前，我国的城市公共交通面临城镇化、同城化、城乡一体化的发展形势。城市中心区域规模不断扩大、城乡边界日益模糊对公交发展都提出了新的要求。发展城市公共交通应寻找符合城市公共交通发展的规律。城市公共交通应坚持政府主导的原则，通过政策扶持，推进城市公共交通发展。
交通权是百姓应该拥有的重要权利，是受教育权、就业权以及其他基本权利的重要保障。我们应该尽可能地让每个人都能享有交通权，这是一个艰难的挑战。城市公共交通不是一部分人的城市公共交通，而是所有人的城市公共交通。
我国城市公共交通发展的目标应是更广泛、更方便、更人性、更无缝、更安全、更便捷、更环保。要实现城市公共交通管理的既定目标，应抓住规划、资金、用地、补贴、机制五个环节。规划是发展城市公共交通的龙头，是确保城市公共交通科学发展的关键，是确保综合运输协调发展的手段，是实施行业管理的重要抓手。资金方面需要解决的是投入不足的问题，城市公共交通的资金政策需要中央财政资金引导，需要地方财政的投入，需要企业的不断积累。用地必须有足够的保证，要解决在日益增长的建筑群中寻找场站的问题。补贴、补偿政策应做到科学、稳定、长效。要建立百姓、企业和政府都能接受的定价机制。公共交通定价首先需要考虑的是成本，票价应该跟企业的成本匹配，应该同市民的收入匹配，应该同政府的能力匹配。
公交优先应作为战略性国策
交通部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任 李亚茹
发展城市公共交通符合我国的国情。目前，我国面临人口、环境资源等条件的约束，走优先发展公共交通的道路，应该成为我国今后长期坚持的一项战略性国策。在这种长期的战略性国策的前提下，我们再去考虑如何发展城市交通。
首先，落实公共交通优先发展战略，是一个非常复杂的系统工程，实施过程中要涉及的方面太多，不能仅从某个行业或具体的方面去孤立地考虑，而应考虑各种相关的发展政策之间的统一协调，要避免政策之间的矛盾。其次，在落实公共交通优先发展战略时，应坚持软硬件并举的方式，不能忽略管理因素在其中的作用。从法律法规、交通规范到城市交通管理规范都应相互配合。与其他发达国家相比，我国的交通基础设施并不算落后，问题是我们的软件方面还不到位。此外，我们应充分重视经济手段对公共交通优先实施战略的作用，还应使用先进的监管手段对公共交通的运营和服务进行适当监控。交通主管部门应从行业发展的政策方面进行引导，制定一些规则，不能把应由地方政府主导发展的城市公共交通职责全部纳入到中央管理职能之内。推进城市公共交通优先发展战略，应处理好交通部门与城市规划以及建设部门，包括其他运输方式的关系问题，在此过程中的协调过度也应该是阶段性的。
公共交通不应等同于便宜的交通
交通部规划研究院战略研究所所长 徐丽
在探讨城市公共交通相关问题时，应先界定清楚一些概念和内涵。我们谈到出行的需求，但出行的需求不直接等同于公共交通的需求。可以肯定的一点是，随着未来的发展，我国的出行需求一定呈快速增长趋势。我们需要更加深入和彻底地分析需求的增加对公共交通的影响。首先，社会发展阶段不同，需求肯定不同。目前北京交通出行中，出勤的出行比例从20年前的百分之八十几下降到百分之六十几。因此，错峰上下班对缓解拥堵的效果就未必好。其次，城市规模不同，出行需求也不同。北京和上海都是特大城市，但北京的城市半径比上海要大几倍，那么两个城市在发展公共交通的思路和布局上也应不同。最后，出行者属性的不同，出行的需求也不同。例如随着社会老龄化趋势，出行方式会发生变化。另外，不同国家市民居住的习惯，也会造成出行特征的差异。综合来说，我国的公共交通发展起来难度较大，在制定政策的时候需要注意分层次，分阶段对待。其中，最首要的问题是找到城市公共交通的需求点究竟在哪里。
此外，公共交通不应等同于便宜的交通。我们推动公共交通发展的原因，一是因为它关系到公民的基本权利，涉及公平的问题；二是因为它可以减少拥堵，这涉及效率问题；三是为了减少污染。
在第一个方面牵扯最多的是价格问题。这更多地体现在经济较落后的郊区或农村的出行需求方面。这些地区需要更多的补贴。大城市的公共交通要解决的问题，是要让老百姓更愿意去乘坐公交，因此其核心理念是方便、快捷。根据我们的调查显示，城市中的大部分人不会因为价格的变化而改变出行方式，价格在大城市并不是一个很敏感的因素。如果我们一味地去关注价格，政策方向上可能会出现问题。在大城市发展城市交通，不仅仅应该考虑价格因素，更多的应在便捷上、方便上做文章。
公交补贴管理须规范
交通部科学研究院城市交通研究中心主任 江玉林
如果中央能够在财税扶持政策的支持方面，由交通运输部协同财政部出台一个关于规范城市公共交通补贴的管理办法或指导意见，一定能够起到推动下一步工作的作用。此外，目前急需由交通运输部主导，尽早出台一个关于城市公共交通的管理和服务标准。城市公共交通各经营主体的运营成本也需要通过一种方式逐步公开，如在公共交通企业建立一个基本的数据库，公布运营成本，以便管理部门对企业的服务水平和补贴进行规范管理。企业还应提供年度运营报告。另外，关于公共交通规划和用地方面，目前的协调机制也尚待健全。
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